Francisco Javier Córdoba Tercero. Graduado en Derecho y Egresado del Master en Abogacía UMH-ICAE (V Promoción). Guardia Civil con más de 25 años de experiencia en Seguridad Pública y Proyección Internacional. Actualmente compatibilizando su profesión con la de Asesor Jurídico y mediador.
Recientemente el TJUE ha dictado una sentencia en la que declara que el Reino de España ha incumplido el mandato del legislador europeo, concretamente a la hora de establecer un mínimo de tres vehículos para poder optar a tener una autorización de transporte de mercancías por carretera. Este incumplimiento ha motivado que, durante los últimos años, todo aquel autónomo que haya querido emprender y dedicarse al transporte de mercancías, se haya visto en la necesidad de adquirir una autorización individual mediante cesión, encarecida por la falta de estas o, establecer una cooperativa con otros autónomos, con el consiguiente riesgo y ventura.
Tanto el artículo 91.1 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, como el artículo 121 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, disponen que las sentencias del TJUE son obligatorias desde el día de su pronunciamiento. Igualmente, el TFUE, alude a la obligación de los Estados de adoptar medidas para la ejecución de una sentencia de incumplimiento (artículo 260.1) y a la obligación de la institución, órgano u organismo del que emanó el acto anulado, de adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia (artículo 266.1). Pero el TFUE no contiene un precepto que prescriba con carácter general una obligación de aplicación de las sentencias del Tribunal, a diferencia de lo que sucede con otros actos de la Unión (artículo 288 TFUE).
En última instancia, el fundamento de la obligatoriedad de dicha sentencia se encuentra, para los Estados, en el principio de cooperación leal (artículo 4.3 TFUE), reservándose la alta institución la posibilidad de presentar recurso por incumplimiento. Y es en el marco de dicho recurso de incumplimiento, donde la sentencia estimatoria tiene carácter declarativo y se limita a constatar que dicho incumplimiento se ha producido, pero “el Tribunal de Justicia no tiene competencia para anular actos legislativos o administrativos de uno de los Estados miembros”.
En contraposición a dicha afirmación, debemos aclarar que el art. 260.1 TFUE, imprime al Estado el deber de “adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal”, atendiendo al compromiso concertado de cumplir el Derecho de la Unión Europea, habida cuenta que lo que la sentencia declara es, precisamente, que éste se ha incumplido.
Esto contrasta con lo establecido en el art. 279 TFUE, el cual da la posibilidad al TJUE de ordenar medidas provisionales previas a la sentencia, lo cual crea una extraña paradoja, al dar la posibilidad al Tribunal de suspender una norma de un estado miembro hasta que se pronuncie, pero a su vez, la sentencia definitiva no puede suspender esa misma norma.
Sobre los plazos para la adopción de las medidas correctoras, el artículo 260 TFUE guarda silencio, si bien el criterio expresado de forma reiterada por la jurisprudencia del Alto Tribunal, es que la ejecución debe iniciarse inmediatamente y debe concluirse en el plazo más breve.
La consecuencia derivada de una sentencia del TJUE, que declara una norma contraria al Derecho de la Unión, es la posibilidad de declarar la invalidez de los actos administrativos realizados bajo el paraguas de dicha norma, existiendo en nuestro ordenamiento interno las siguientes vías de actuación.
En primer lugar, es posible utilizar la vía del artículo 106 LPACAP, cuando el vicio de invalidez que aqueja al acto puede subsumirse en algunas de las causas de nulidad establecidas en el art. 47, puntos 1 y 2 LPACAP, siendo el referido punto 2, el que declarar que “También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior […]”.
En segundo lugar, si la infracción del Derecho de la Unión hace al acto anulable y este es declarativo de derechos, la administración podrá utilizar la vía del art. 107 LPACAP, iniciando el procedimiento de oficio, si no han pasado 4 años desde que se dictó, no siendo posible que un particular inste dicha declaración de lesividad.
En tercer lugar, si el acto nulo o anulable es de gravamen, la Administración podrá revocarlo al amparo del art. 109.1 LPACAP, aunque condiciona esta posibilidad a que no haya transcurrido el plazo de prescripción. Pudiendo resultar útil para los casos en que el interés general exija la rectificación de actos contrarios al Derecho de la Unión.
En cuarto lugar, el art. 125 LPACAP regula el recurso extraordinario de revisión contra los actos firmes en vía administrativa, que procede por los motivos tasados en el apartado primero de dicho artículo. De entre estos motivos, podría acomodarse al supuesto de revisión de actos, la existencia de una condena por incumplimiento del TJUE, pudiendo aplicar lo establecido en la letra b): “Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida”. En este sentido, el documento de valor esencial que evidencia el error del acto administrativo debería ser la sentencia del alto tribunal europeo, sin embargo, la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo lo rechaza.
Para finalizar, el art. 102 de la LJCA, modificado por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, regla el recurso de revisión para dar entrada a un nuevo motivo relacionado con las sentencias del Tribunal Europeo de Derecho Humanos, pero no ha dispuesto nada en relación con el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
En este sentido, cabe entender que un correcto uso de la cuestión prejudicial podría evitar la existencia de sentencias contrarias al Derecho de la Unión y que, para los casos en que se quebrante una Directiva por no haber planteado dicha cuestión, podría solicitarse la aplicación de la doctrina del TJUE en los casos Kühne y Kempter, esto es, solicitar al órgano administrativo la revisión del acto firme por sentencia judicial.
También tendría cabida la posibilidad de hacer uso de la institución de la responsabilidad patrimonial, muy adecuada para neutralizar los efectos desfavorables del acto que no se puede revisar. Esto sería posible porque los derechos de los particulares conferidos por el Derecho de la Unión se pueden preservar mediante el abono de una indemnización, siempre que la sentencia del Tribunal no haya limitado sus efectos. Así lo reconoce el TJUE que ha establecido los requisitos para tener acceso a la misma.
Para finalizar, otra vía distinta sería apelar a la Sentencia del Tribunal Constitucional 145/2012, Sala Primera, de 2 de julio de 2012, recurso de amparo 273-2011, FF.JJ. 5 y 7, en base a la cual el Consejo de Estado recomienda moderación y propone “renunciar al reconocimiento expreso en nuestro Derecho del poder-deber de la Administración de inaplicar normas internas contrarias al ordenamiento jurídico comunitario”. A este respecto cabría esperar que, atendiendo al compromiso contraído por España, de acatar el acervo de la Unión Europea, en caso de que a partir de ahora, algún ciudadano quiera solicitar una autorización de transporte de mercancías por carretera, la administración se verá en la obligación de no poder aplicar el derecho nacional, en lo referente al requisito de los tres vehículos.
